Oslo kommune foreslår nye hensynssoner for naturmiljø i Oslomarka. Forslagene har betydelige faglige svakheter, som NORSKOG har påpekt i sitt høringssvar til Oslo kommune. Det mest interessante problemet er rettslig: Kommunen vil bruke hensynssone til å påvirke skogsdrift, selv om hjemmelen de har valgt å benytte, uttrykkelig ikke åpner for regulering av næringsvirksomhet. Samtidig er konsekvensene for skogbruket ikke utredet. Det er nesten elegant, men bare nesten.
Kommentar av Kristine Jacobsen, jurist og næringspolitisk rådgiver, NORSKOG.
Oslo kommune har sendt to alternative utforminger av hensynssone H560 for bevaring av naturmiljø på høring. Alternativ 1 bygger på generelle buffersoner rundt kartlagte naturtyper, verneområder, friluftsområder og vassdrag. Alternativ 2 bygger på økologiske korridorer mellom naturtyper og verneområder, og angir uttrykkelig at korridorfunksjonen skal vektlegges ved hogst.
NORSKOG anbefaler at ingen av alternativene vedtas.
Det skyldes for det første at de to alternativene bygger på forskjellige oppfatninger av hva som truer naturverdiene i Marka. Buffersoner skal beskytte registrerte områder mot påvirkning fra arealene omkring. Korridorer skal sikre fysisk sammenheng mellom leveområder. Det ene virkemidlet bygger på nærhet, det andre på konnektivitet. Det er ikke to varianter av samme løsning, men to ulike svar på to ulike problemer. Når begge lanseres som likeverdige alternativer, er det vanskelig å se at kommunen først har identifisert et konkret problem og deretter valgt det virkemidlet som er nødvendig for å løse det. Inntrykket er snarere at behovet for en hensynssone er tatt for gitt, mens begrunnelsen fortsatt er til vurdering.
Det passer dårlig med plan- og bygningsloven § 11-8. Bestemmelsen krever at både hensynssonen og retningslinjene til den begrenses til det som er nødvendig. Nødvendighetskravet kan ikke reduseres til en høflig oppfordring om moderasjon. Kommunen må sannsynliggjøre at den aktuelle interessen krever nettopp den valgte sonen, med nettopp den avgrensningen og det innholdet. To innbyrdes forskjellige begrunnelser for det samme omfattende arealgrepet gjør ikke denne vurderingen sterkere – snarere tvert i mot kan det se ut som det underbygger vår oppfatning om at ingen av sonene bygger på et faktisk behov.
De enkelte alternativene har også klare faglige svakheter. Alternativ 1 legger den samme bufferen rundt naturtyper med vidt forskjellige egenskaper, uten en konkret vurdering av om arealet omkring faktisk har betydning for den registrerte naturverdien. Rundt en naturtype på 9,53 dekar kan 100-metersregelen skape en sone på mellom 70 og 80 dekar. Rundt et enkelt registrert tre vil den samme avstanden omfatte 31,4 dekar. Regnestykket er enkelt, men biologien er det ikke. En sirkel på kartet dokumenterer verken økologisk funksjon eller nødvendighet.
Alternativ 2 bygger på korridorer som ikke inngår som registreringsenhet i noe nasjonalt kartleggingssystem, og som ikke er avgrenset etter en omforent metodikk som gjør resultatet reproduserbart og etterprøvbart. Kommunen vil altså ikke bare legge omfattende arealer inn i en hensynssone på grunnlag av en slags skjønnsmessig landskapsanalyse. Korridorfunksjonen skal også brukes som vurderingstema i senere saker. Dermed flyttes den samme uklarheten fra kartleggingen og inn i myndighetsutøvelsen.
Alt dette er vesentlige innvendinger kommunen nå må svare ut. Likevel er de underordnet et mer grunnleggende spørsmål: Har kommunen hjemmel til å bruke denne typen hensynssone til å påvirke skogsdriften?
Kartet skaper ikke kompetansen
Hensynssone H560 er hjemlet i plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav c. Bestemmelsen åpner for soner med særlig hensyn til blant annet bevaring av naturmiljø. Til slike soner kan det knyttes retningslinjer.
Forarbeidene avgrenser imidlertid kompetansen med uvanlig tydelighet:
«Retningslinjene kan ikke gå ut over rammene for formålene i § 11-7 og gir ikke hjemmel til regulering av næringsvirksomhet. Dette fastsettes med hjemmel i særlov.»
Skogbruk er næringsvirksomhet i samsvar med LNFR-formålet. Utgangspunktet skulle dermed være nokså prosaisk – Hensynssonen gir ikke hjemmel til å regulere skogbruket. Vil kommunen gripe inn i skogsdriften, må inngrepet forankres i den sektorlovgivningen som regulerer nettopp skogbruk. (Da er det for øvrig ikke sikkert man oppfyller nødvendighetskriteriet ellers, men det er en annen historie)
En retningslinje etter § 11-8 bokstav c kan riktignok gi føringer for hvilke hensyn kommunen bør vektlegge når den treffer avgjørelser etter annen lovgivning. Men også dette forutsetter at kommunen har myndighet etter den aktuelle særloven, og vurderingen må holdes innenfor særlovens rammer. Kommuneplanen kan ikke supplere en manglende materiell kompetanse. Den kan heller ikke gjøre en interesse til et nytt inngrepsgrunnlag bare ved å fargelegge arealet på plankartet.
Dette skillet er helt avgjørende. Planretningslinjen kan bidra til å strukturere et skjønn kommunen allerede har. Den kan ikke utvide skjønnet, senke terskelen for inngrep eller etablere nye plikter for skogeieren. Kartet kan synliggjøre hensyn. Det kan ikke produsere hjemmel.
Hva i alle dager skal sonen da regulere?
Når lovens utgangspunkt er at hensynssonen ikke kan regulere næringsvirksomhet, melder spørsmålet seg ganske raskt, hva i alle dager er det Oslo kommune ser for seg at disse sonene skal regulere?
Det spørsmålet blir ikke mindre påtrengende av hvor sonene foreslås. Arealene ligger innenfor markalovens virkeområde og er avsatt til LNFR. Utbygging og endret arealbruk er allerede underlagt de begrensningene som følger av både det restriktive arealformålet og markaloven. Skogsdriften er i tillegg regulert av skogbruksloven og det særskilte regimet etter markaforskriften. I tillegg kommer blant annet naturmangfoldloven, vannressursloven, og kravene etter skogsertifiseringen. Oslomarka er med andre ord ikke et uregulert område som tilfeldigvis har unnsluppet lovgivers oppmerksomhet.
Dersom hensynssonene skal styre fremtidig utbygging, må kommunen forklare hvilket reelt behov de skal dekke ved siden av LNFR-formålet og markaloven. Dersom de skal kartfeste naturfaglig informasjon, må kommunen forklare hvorfor denne informasjonen både har den «vesentlige betydning(en)» for nye tiltak som forarbeidene krever, og hvorfor kartleggingen må gis status som hensynssone. Ikke all informasjon som er interessant for planleggingen, skal løftes inn på plankartet som et eget rettslig relevant lag.
Planmaterialet peker imidlertid i en annen retning. I alternativ 2 nevnes hogst uttrykkelig. Kommunens egen konsekvensutredning opplyser dessuten at alternativet vil kunne føre til utredninger før gjennomføring av skogbruksdrift. Det er derfor nærliggende å forstå skogbruket som det reelle reguleringsobjektet, selv om den valgte hjemmelen ikke åpner for en slik regulering.
Forslaget havner dermed i en juridisk Catch-22:
- Hvis hensynssonen ikke skal påvirke skogsdriften, er det uklart hvilken selvstendig funksjon den skal fylle.
- Hvis hensynssonen skal påvirke skogsdriften, er det uklart hvor kommunen finner hjemmelen.
Man kommer ikke ut av dette dilemmaet ved å kalle teksten en retningslinje.
En retningslinje er ikke et frikort
Retningslinjer er etter lovens system veiledende. De kan opplyse skjønnet, men ikke binde resultatet. De er ikke et selvstendig grunnlag for avslag, vilkår eller nye plikter for private.
Ingen vet hva alternativ 1 skal regulere og hvorvidt det regulerer skogbruk eller ei. Alternativ 2 skal likevel i følge kommunen eksplisitt anvendes også ved hogst, og vurderingen skal bygge på et «tilstrekkelig beslutningsgrunnlag» om biologisk mangfold og naturverdier. Konsekvensutredningen gjør innholdet mer håndfast ved å opplyse at det kan bli nødvendig med utredninger før skogsdrift gjennomføres.
Da har kommunen beveget seg et godt stykke forbi den ufarlige påminnelsen om å huske naturen (som igjen i seg selv kunne støtt på andre utfordringer med hjemmelsgrunnlaget – nødvendighetsvurderingen f.eks.). Et krav om ytterligere utredning før lovlig næringsvirksomhet kan gjennomføres, er en faktisk byrde for den private parten. Den ser ut til å kunne pålegge skogeier nye plikter. Det kan koste penger, forsinke driften og i siste instans få betydning for om hogsten kan gjennomføres. Funksjonelt har kravet karakter av å være et prosessuelt vilkår.
I jussens verden er det ikke overskriften som bestemmer rettsvirkningen. En bestemmelse uten hjemmel blir ikke lovlig fordi kommunen omtaler den som en retningslinje. En plikt blir heller ikke veiledende fordi den er formulert med et vennlig verb. Det avgjørende er hva innholdet er ment å gjøre, og hvilke konsekvenser det får.
Dersom alternativ 2 bare skal minne kommunen om å ta hensyn til naturmangfold innenfor eksisterende myndighet, kan retningslinjen ikke pålegge skogeieren nye utredninger eller gi korridorfunksjonen en selvstendig normerende betydning. Dersom den er ment å gjøre nettopp dette, har kommunen gitt retningslinjen en funksjon § 11-8 bokstav c ikke hjemler.
Kommunen kan med andre ord ikke få reguleringen på kjøpet ved å plassere den i retningslinjens språkdrakt.
Konsekvensutredningens påfallende taushet
Det er her fraværet av en reell konsekvensutredning for skogbruket blir særlig interessant.
Kommunen opplyser at hensynssonen kan føre til nye utredninger før skogsdrift, men har ikke utredet de næringsmessige og økonomiske konsekvensene for skogbruket. Planforslaget beskriver dermed virkningen, men hopper over regningen.
Det kan skyldes én av to ting.
Den første muligheten er at kommunen faktisk mener at hensynssonen skal påvirke skogsdriften, men har unnlatt å undersøke hva dette vil koste skogeierne og verdikjeden. I så fall er beslutningsgrunnlaget mangelfullt. Når kommunen selv forutsetter nye utredninger før drift, må den også vurdere kostnader, forsinkelser, mulig redusert avvirkning og øvrige virkninger for næringen.
Den andre muligheten er juridisk mer konsistent. Konsekvensene er ikke utredet fordi kommunen har lagt til grunn at hensynssonen, korrekt forstått, ikke kan regulere skogbruket. I så fall gir fraværet av en næringsmessig konsekvensutredning mening. Men da forsvinner samtidig grunnlaget for å nevne hogst i retningslinjen og for å beskrive utredninger før skogbruksdrift som en konsekvens av forslaget.
Det er nettopp her planforslaget møter seg selv i døren. Kommunen synes å ville regne hensynssonen som virksom overfor skogbruket når sonens nytte skal beskrives, men som virkningsløs når konsekvensene skal utredes. Det går ikke. Hensynssonen kan ikke være Schrödingers katt, levende og død på samme tid – eller sagt med det juridiske språket – virksom og uvirksom på samme tid.
Enten er skogbruket ment å bli påvirket. Da må kommunen både påvise hjemmel og utrede konsekvensene. Eller så er skogbruket ikke ment å bli påvirket. Da må kommunen ta konsekvensen av det og forklare hva sonene overhodet skal tilføre i et område som allerede er omfattet av LNFR-formålet, markaloven, og markaforskriften.
Vern må kalles vern
Hjemmelsproblemet har også en side mot grunneiernes erstatningsvern. Dersom kommunen ønsker et beskyttelsesnivå som innebærer at pågående skogbruk må opphøre eller blir vesentlig vanskeliggjort, peker naturmangfoldlovens system mot områdevern. Ved vern behandles inngrepet som det det er: en rådighetsbegrensning som kan utløse erstatning for tap i igangværende bruk.
Hensynssoner etter § 11-8 bokstav c har ingen tilsvarende erstatningsordning. Det skyldes ikke en forglemmelse fra lovgivers side, men at denne typen hensynssone ikke er ment å regulere igangværende næringsvirksomheten på en måte som frembringer vernelignende virkninger. Det ville dessuten være pussig. Hensynssoner er et virkemiddel i plan. Kommuneplanens arealdel regulerer utvidelse av eksisterende tiltak og fremtidige og nye tiltak. Skogbruk er ingen av delene. Når ikke planen selv kan regulere skogbruk ville det være oppsiktsvekkende om planens virkemiddel på egenhånd kunne det.
Dersom kommunen likevel bruker hensynssonen til å vanskeliggjøre eller avskjære skogsdrift på store arealer, oppstår det etter vårt syn først og fremst ugyldighet som dyttes over på enkeltskogeiere å få klarert i rettsapparatet. Og dersom den innføres med formål å regulere skogbruk kan man nettopp få den virkningen hjemmelen ikke er konstruert for, altså vernets belastninger uten vernets rettssikkerhetsgarantier og erstatningsregler. Man kan vel si at man antakeligvis vil få rettssaker da også.
En kommuneplan med hensynssoner her og der for sikkerhets skyld er ikke et juridisk trylleformular som gir noen interesser forrang over igangværende og pågående bruk, og videre gjør erstatningsspørsmålet borte. Hvis målet er vern, finnes det lovverk for vern. Det er mer krevende enn å tegne en sone, men rettsstaten er tidvis upraktisk på den måten.
Naturforvaltning krever mer enn store flater
NORSKOG bestrider ikke miljøformål i seg selv. Innvendingen gjelder sammenhengen mellom kunnskap, virkemiddel og rettsgrunnlag.
Alternativ 1 legger generelle avstander rundt svært ulike naturverdier. Alternativ 2 bygger på korridorer uten en omforent og etterprøvbar avgrensningsmetode. Begge alternativene båndlegger areal etter plassering fremfor dokumentert funksjon. Samtidig er det uklart hva sonene lovlig skal regulere, og hvilke virkninger kommunen mener de skal ha.
NORSKOG støtter derfor en tilnærming der innsats rettes mot identifiserte naturverdier og konkrete påvirkningsfaktorer – akkurat slik skogbruket og frivillig vern av skog er regulert i dag. Vern av utvalgte områder, stedstilpassede hogstformer, variert foryngelse, tilstrekkelig gode kantsoner og målrettet skjøtsel er virkemidler som kan defineres, etterprøves og avtales (der man ønsker å ta hensyn utover sertifiseringens krav). De har også den fordelen at man vet hva man gjør, hvorfor man gjør det, og hvilket rettslig grunnlag man gjør det på.
Oslo kommune har løftet frem to omfattende løsninger i hensynssones form, men har fortsatt ikke gitt et svar på det mest elementære spørsmålet: Hva er problemet?
Er svaret skogbruk, mangler hjemmelen.
Er svaret ikke skogbruk, mangler forklaringen.
NORSKOG mener derfor at ingen av alternativene til H560 bør vedtas, og at de mangler tilstrekkelig hjemmel. Miljøformål er ikke gjenstand for fravær av avveininger, kan ikke reparere et mangelfullt kunnskapsgrunnlag, oppfylle nødvendighetskravet alene, eller skape en kompetanse lovgiver uttrykkelig har sagt at kommunen ikke har.