Sivilombudet har nylig uttalt at kommunenes vurdering av tillatelse til bygging av landbruksvei skal baseres på fritt skjønn. – Saken om byggingen av skogsbilvei på Losby er prinsipielt svært viktig, da den omhandler selve rammene for næringen vår. Men om man ser nøye på Sivilombudets uttalelse er ikke kommunenes handlingsrom så fritt som man først kan få inntrykk av, sier Kristine Jacobsen, jurist og næringspolitisk rådgiver i NORSKOG.
I tillegg til å konkludere med at kommunen har adgang til å godkjenne eller avslå en landbruksvei basert på fritt skjønn, kritiserer Sivilombudet Statsforvalteren for ikke å ha overholdt retningslinjen om vektlegging av kommunalt selvstyre ved prøving av fritt skjønn.
Sivilombudet ber Statsforvalteren behandle saken på nytt. Statsforvalteren er ikke forpliktet til dette, men normalt blir dette gjort.
Setter rammer for skjønnsutøvelsen
I uttalelsen vektlegger Sivilombudet at Landbruksveiforskriften angir hvilke hensyn som skal vurderes, men ikke rettslige føringer for hvordan de ulike hensynene skal vektes.
Næringsinteresser, miljøhensyn, landskap og friluftsliv må ifølge Sivilombudet anses som typiske interesseavveininger hvor forvaltningsskjønn kan brukes, og ombudet mener at Statsforvalteren har lagt for lite vekt på kommunens skjønnsutøvelse i denne saken.
Sivilombudet legger til grunn at det her er snakk om fritt skjønn. Vår analyse tilsier allikevel at dette skjønnet ikke er så fritt som man kan få inntrykk av, sier Jacobsen.
– Uttalelsen er tydelig på at vurderingskriteriene som fastslås av forskriften skal vurderes, og at vedtaket må bygge på at de landbruksressurser veien har betydning for skal kunne brukes på en rasjonell og regningssvarende måte. Sivilombudet legger til grunn at det er en overordnet målsetning at reglene praktiseres på en måte som åpner for en bærekraftig bruk av skogressursene. Dette rammer inn skjønnsutøvelsen på en nokså streng måte.
– Hvorvidt man definerer handlingsrommet som fritt skjønn eller delvis rettsbundet skjønn er strengt tatt semantikk, men det får imidlertid betydning for kravene til Statsforvalterens begrunnelse for klagebehandling – Statsforvalteren må kunne vise hvordan de har vektlagt hensynet til det frie skjønnet i behandlingen, påpeker Jacobsen.
Fra næringsfrihet til tillatelsesregime
NORSKOG har fulgt diskusjonen om Dammyrveien siden Losby Bruk søkte om tillatelse til byggingen i 2022. Slik saken har utviklet seg reiser den viktige og prinsipielle spørsmål, påpeker Jacobsen.
– Over tid har man sett en utvikling fra næringsfrihet til tillatelsesregime også når det gjelder bygging av skogsbilveier. Denne utviklingen kan ha betydelige og uheldige konsekvenser for en langsiktig næring som vår. Sivilombudets uttalelse i denne konkrete saken gjenspeiler nettopp denne utviklingen, og kan, tolket feil, muliggjøre en utviding av kommunenes handlingsrom til å avslå landbruksveier – også der veien er nødvendig for rasjonell drift.
– Hvis kommunene nå gis rom til å avslå søknader basert på lokale politiske prioriteringer, blir resultatet uforutsigbarhet og store geografiske forskjeller. Totalbildet viser stadig klarere konturer av svekkede rammevilkår for skogbruket, samt en forskyvning av skogpolitikk fra nasjonalt til lokalt nivå, advarer Jacobsen.
Næringsaspektet skal veie tungt
I diskusjonen om byggingen av Dammyrveien står tolkningene av landbruksveiforskriften sentralt. Denne forskriften er tydelig på at vedtak «må bygge på at de landbruksressurser veien har betydning for skal kunne brukes på en rasjonell og regningssvarende måte».
Sivilombudet mener denne ordlyden ikke gir rettskrav på tillatelse, men derimot stiller krav til vedtakets begrunnelse. Her peker Jacobsen på at landbruksveiforskriften har hjemmel i skogbruksloven – som i sin kjerne er en næringslov.
– Formålet med skogbruksloven er å legge til rette for aktiv og bærekraftig bruk av skogressursene. Lovens ordlyd – samt uttalelsene fra Landbruks- og matdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet som Sivilombudet selv har innhentet i forbindelse med akkurat denne saken – presiserer at næringsaspektet skal veie tungt. Ifølge departementene er “hensynet til ulike miljøverdier […] relevante og kan begrunne et avslag, men har en noe mindre framtredende plass i avveininger etter loven enn næringsaspektet”.
NORSKOG mener også at hvis kommunene gis adgang til å avslå landbruksveisøknader på bakgrunn av natur- landskaps og/eller friluftshensyn, uten at hensynet til rasjonell og regningssvarende utnyttelse av landbruksressursen er gjort på en tilstrekkelig god måte, vil avslag i praksis kunne få samme virkning som vern.
– Da er det viktig å minne om at områdevern skal avgjøres etter naturmangfoldloven - ikke av politikere som behandler søknader om landbruksvei, understreker Jacobsen.
Manglende vekting av hensyn
Sivilombudet er i sin uttalelse tydelige på at de ikke har sett på kommunestyrets vedtak, og derfor ikke har tatt stilling til om kommunens vurdering er i tråd med landbruksveiforskriften. De påpeker imidlertid at dersom kommunen ikke har vurdert alle momentene tilstrekkelig og på saklig vis, kan vedtaket være ugyldig.
– Kommunestyret har ikke her behandlet saken tilfredsstillende: De har visst hva de skulle vurdere, men unnlatt å foreta denne vurderingen på en tilstrekkelig saklig måte. Dette gir full overprøvingsrett til Statsforvalteren, som derfor nå bør legge til grunn at kommunens vedtak ikke kan anses for gyldig. Statsforvalteren har full rett til å behandle saken på nytt - uten å sende den tilbake til kommunen, avslutter Jacobsen.